学者:官邸主导模式是安倍能长期政权的重要原因

2018年06月18日 23:11:40 来源:中国新闻

  原标题:学者:“首相官邸主导”决策过程促成安倍长期执政

  参考消息网6月15日报道 北京大学历史学系教授王新生在《日本学刊》2018年第3期发表题为《安倍长期执政的原因探析:社会变迁、制度设计、“安倍经济学”》的文章称,安倍第二次执政后,通过一系列举措,进一步强化首相官邸在外交、安全保障、经济、人事任免、党内决策制定等方面的主导权。官邸主导模式成为促成安倍长期政权的重要原因。全文摘编如下:

  王新生认为,二战后日本的决策过程从“1955年体制”下的官僚主导(行政机构起草法案并由高级官僚到国会答辩)转变为20世纪70年代以后的政党主导(执政党通过自己的决策机构事先审议行政机构起草的法案,通过后再作为内阁法案提交国会审议),在21世纪初又逐渐转向首相官邸主导。这是造成安倍长期执政的重要原因。

  文章称,安倍第二次执政后,以参众两院选举连续获胜、内阁支持率较高为背景,不断扩大首相官邸的权限。首先,接受首相助理没有指挥权不利于统合行政机构的教训,任命三名内阁官房副长官,其中两名为来自国会的政务官,一名为来自行政机构的事务官,均由首相的亲信担任。其次,2014年初,在内阁官房中设置“国家安全保障局”,作为“国家安全保障会议”的事务局。这不仅使以首相、官房长官、外务大臣、财务大臣为核心成员的“国家安全保障会议”得到实质性运转,而且以国家安全保障局局长为核心的事务局在实际工作中进一步强化了首相官邸在外交、安全政策领域的主导权。

  王新生进一步指出,特别值得注意的是,2014年4月国会通过《国家公务员法等部分修正案》(又称《设立内阁人事局法案》)。根据该法的规定,同年5月正式设置内阁人事局,事务内阁官房副长官兼任局长职务。内阁人事局的成立,使以首相为核心的内阁可以统揽行政机构的人事权,从而实现政治主导型行政。自民党的资深秘书也承认:“首相官邸主导决定行政机构审议官(课长)级以上的600个职位,可以调整那些不按官邸意思办事的高级官僚,只录用按照官邸方针制定政策的干部,因而(内阁人事局)是敲打官僚的工具。”正因如此,尽管在表面上内阁人事局尽量尊重各省厅在人事方面的自主性,但各行政部门仍需要看首相官邸的脸色行事(日文是“忖度”,为2017年度流行语),进一步加强了首相官邸主导决策过程的趋势。实际上,在以极低价格出让国有土地的森友学园事件、批准加计学园设置兽医学部的加计学园事件以及有关省厅删改相关文件记录等问题上,不少媒体猜测这些可能是相关行政机构“忖度”首相官邸意见后做出的决定,其原因就是内阁人事局的存在。

  文章称,安倍第二次执政后,恢复了民主党执政时期中止的内阁府“经济财政咨询会议”,并增设“日本经济再生本部”,两者均以首相为最高领导。前者负责制定经济财政宏观政策,后者负责制定加强企业竞争力等微观政策。“日本经济再生本部”下设调查、审议经济发展战略的“产业竞争力会议”,同时恢复了民主党执政时期被废除的“规制改革会议”。“经济财政咨询会议”负责制定“财政基本框架方针”,“产业竞争力会议”负责制定“日本复兴战略”,“规制改革会议”负责提交“规制改革实施计划”,每年6月的内阁会议会在三份报告的基础上制定下一年度政府预算方案。除此之外,安倍内阁还成立了百余个名为会议的咨询机构,例如“实现经济良好循环的政劳资会议”“一亿总活跃国民会议”“工作方式改革会议”“教育再生实施会议”等。与小泉时期通过“经济财政咨询会议”掌控各种咨询机构不同,安倍执政时期的这些咨询机构均直接对首相负责。这也是名副其实的首相官邸主导决策过程的表现。

  文章称,与此同时,自民党内部的决策过程也发生变化。安倍首相根据《自民党党章》第79条“总裁根据需要可经总务会同意后临时设置特别机构”的规定,在政务调查会部会之外设置了许多直属首相的政策制定机构,例如“日本经济再生本部”“推进女性活跃本部”“推进一亿总活跃本部”等,通常这些机构的负责人由当选次数较多的资深国会议员担任。安倍第一次执政时期,这样的机构只有四个,到2017年2月时增加到21个。实际上,自民党内的这些机构大多与首相官邸的相关机构存在重复,安倍首相之所以在自民党内设置这些机构,主要目的是想在制定重要政策时从一开始就能得到党内的谅解和支持,减少过去那种从部会到审议会、再到总务会的复杂程序及时间,在弱化执政党事前审议法案功能的同时强化首相官邸的主导能力。

  文章强调称,按照惯例,要成为首相需要有担任外务大臣、通产大臣、财务大臣等重要职务的经历,但安倍本人只担任过内阁官房副长官、长官就成为首相,因而他十分重视政务内阁官房副长官的任命,而且担当过此职的政治家也会很快转任较为重要的行政部门大臣职务。目前,日本的决策过程确实属于首相官邸主导模式甚至说是首相官邸决定模式:每天早上首相、内阁官房长官、三名内阁官房副长官、首相秘书等六人召开非正式会议对重要国务做出基本决定,然后由官房副长官下属的三名副长官助理召集相关部或室制定具体政策,再传达给执政党及行政机构。对于这种决策方式,执政党内部也有诸多不满声音,例如被认为是自民党内最有政治发展前途的前首相小泉纯一郎之子小泉进次郎,对安倍首相在未与执政党协调的情况下直接要求经济界出资3000亿日元解决儿童入托难问题的做法愤怒地表示,“完全没在党内讨论。照这样下去,自民党就没必要存在了”。

  (中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿,仅代表作者个人观点。如需转载,请注明作者姓名及出处)

桂强

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